Η Αρχή της Προφύλαξης στο Δίκαιο Περιβάλλοντος

Η Αρχή της Προφύλαξης αποτελεί μια από τις θεμελιώδεις αρχές του Δικαίου του Περιβάλλοντος, σύμφωνα με την οποία η περιβαλλοντική προστασία θα πρέπει να επιδιώκεται και ενεργητικά, ήτοι μέσω της θέσπισης και λήψης θετικών μέτρων, με σκοπό την πρόληψη απώτερων κινδύνων και –κατά συνέπεια– την επίτευξη ενός υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας του ανθρώπου, των ζώων ή των φυτών.

Η Αρχή της Προφύλαξης συγκριτικά με την Αρχή της Πρόληψης

Στην περίπτωση της αρχής της πρόληψης, οι κίνδυνοι πρέπει να προσδιορίζονται με σαφήνεια, κατόπιν επιστημονικής αξιολόγησης από εμπειρογνώμονες – ειδικούς, όμως, ακόμη κι αν λόγω περιεχομένου δεν μπορούν να προσδιοριστούν επαρκώς (πρώιμο στάδιο – έλλειψη επαρκών επιστημονικών δεδομένων, που να επιβεβαιώνουν τον κίνδυνο δυσμενούς επίπτωσης), η αρχή της προφύλαξης δίνει την λύση, καθιστώντας σαφές ότι ακόμη και η υπόνοια πως από μια συγκεκριμένη δραστηριότητα ενδέχεται να ελλοχεύει κίνδυνος για το περιβάλλον (πιθανός κίνδυνος ), θα πρέπει να αντιμετωπιστεί μέσω της λήψης θετικών μέτρων. Ειδικότερα στις ημέρες μας, μια από τις βασικότερες πτυχές της αρχής της προφύλαξης είναι η προστασία της ανθρώπινης υγείας με χαρακτηριστικότερο παράδειγμα αυτό των γενετικά τροποποιημένων οργανισμών. Άξια αναφοράς είναι η κριτική που δέχεται η αρχή, πως θα μπορούσε να αποτρέψει την τεχνολογική ανάπτυξη. Γίνεται αντιληπτό, όμως, πως η σωστή χρήση της αρχής δημιουργεί μονάχα αίσθημα ασφάλειας για το μέλλον και όχι τεχνολογική στασιμότητα.

Η Ιστορική Εξέλιξη της Αρχής της Προφύλαξης

Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, σύμφωνα με την αρχή της προφύλαξης θα πρέπει να λαμβάνονται θετικά μέτρα προς αποφυγή «ενδεχόμενων» κινδύνων, «τους οποίους υποπτευόμεθα, αλλά δεν έχουν ακόμη επέλθει». Δίδεται, δηλαδή, ιδιαίτερη βαρύτητα στην πιθανότητα επέλευσης του εκάστοτε κινδύνου, με γνώμονα «την εξέλιξη των επιστημονικών ερευνών και της επαπειλούμενης ζημίας». Με άλλα λόγια, σύμφωνα με την γερμανική θεωρία Je desto – Formel, ο βαθμός επέλευσης του κινδύνου είναι αντιστρόφως ανάλογο ποσό της σημασίας του επαπειλούμενου εννόμου αγαθού, δηλαδή όσο μεγαλύτερη είναι η σημασία του εννόμου αγαθού, «τόσο μικρότερος απαιτείται να είναι ο βαθμός πιθανότητας επέλευσης του κινδύνου».

Η αρχή της προφύλαξης ως «όπλο» ενάντια στην οικολογική διακινδύνευση φαίνεται να αποτυπώθηκε πρώτα Διεθνώς (το 1992), όπως προκύπτει από την 15η αρχή της Σύμβασης του Ρίο, σύμφωνα με την οποία: Για να επιτευχθεί η προστασία του περιβάλλοντος, η προσέγγιση της προφύλαξης (μέσω κατάλληλων μέτρων) θα πρέπει να εφαρμόζεται ευρέως από τα κράτη με γνώμονα και στο βαθμό των δυνατοτήτων τους. Όπου υφίστανται βάσιμες απειλές σοβαρής ή μη αναστρέψιμης βλάβης, η έλλειψη πλήρους επιστημονικής βεβαιότητας δεν θα πρέπει να χρησιμοποιείται ως λόγος καθυστέρησης λήψης αποτελεσματικών μέτρων για την πρόληψη της υποβάθμισης του περιβάλλοντος.

Έναν χρόνο μετά, το 1993, προστέθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ στο άρθρο 174 ΣΕΚ (νυν 191 της ΣΛΕΕ ), το οποίο έχει ως εξής:

«1. Η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος συμβάλλει στην επιδίωξη των ακόλουθων στόχων:
— τη διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος,
— την προστασία της υγείας του ανθρώπου,
— τη συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων,
— την προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος.
2. Η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης. Στηρίζεται στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Στο πλαίσιο αυτό, τα μέτρα εναρμόνισης που ανταποκρίνονται σε ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος περιλαμβάνουν, όπου ενδείκνυται, ρήτρα διασφάλισης που εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να λαμβάνουν, για μη οικονομικούς περιβαλλοντικούς λόγους, προσωρινά μέτρα υποκείμενα σε διαδικασία ελέγχου της Ένωσης.
3. Κατά την εκπόνηση της πολιτικής της στον τομέα του περιβάλλοντος, η Ένωση λαμβάνει υπόψη:
— τα διαθέσιμα επιστημονικά και τεχνικά δεδομένα ,
— τις συνθήκες του περιβάλλοντος στις διάφορες περιοχές της Ένωσης,
— τα πλεονεκτήματα και τις επιβαρύνσεις που μπορούν να προκύψουν από τη δράση ή την απουσία δράσης,
— την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της Ένωσης στο σύνολό της και την ισόρροπη ανάπτυξη των περιοχών της.
4. Στο πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, η Ένωση και τα κράτη μέλη συνεργάζονται με τις τρίτες χώρες και τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς. Ο τρόπος της συνεργασίας της Ένωσης μπορεί να αποτελεί αντικείμενο συμφωνιών μεταξύ της Ένωσης και των ενδιαφερομένων τρίτων μερών.
Το προηγούμενο εδάφιο δεν θίγει την αρμοδιότητα των κρατών μελών να διαπραγματεύονται στα πλαίσια διεθνών οργανισμών και να συνάπτουν διεθνείς συμφωνίες».

Από την παράγραφο 3 του άρθρου 191 της ΣΛΕΕ γίνεται σαφής η ομοιότητα της αρχής της προφύλαξης με την αρχή της αναλογικότητας, καθώς η εφαρμογή της πρώτης δεν είναι a priori βέβαιη, αλλά προκύπτει κατόπιν εξέτασης και στάθμισης πολλών παραγόντων και εννόμων αγαθών, ώστε να μην ασκείται καταχρηστικά, υπό την έννοια του ότι θα θυσιαστεί η οικονομική ανάπτυξη στον βωμό της ασφάλειας. Όπως, λοιπόν, και στο τρίτο στάδιο της αναλογικότητας (stricto sensu) η αρχή της προφύλαξης οφείλει να λαμβάνει υπόψη και να σταθμίζει το οικολογικό κόστος του εκάστοτε μέτρου έναντι της κοινωνικής και οικονομικής της ωφέλειας, με τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της επικίνδυνης δραστηριότητας και της ενδεχόμενης οικολογικής βλάβης να είναι πολλές φορές ασαφής. Άλλος ένας βασικός παράγοντας που θα πρέπει να λαμβάνεται ad hoc υπόψη είναι το επιστημονικό υλικό συναρτήσει του χρονικού σημείου εξέτασης. Αν, δηλαδή, τα επιστημονικά δεδομένα αλλάξουν, η στάθμιση και εξέταση των υπόλοιπων παραγόντων και μέτρων θα πρέπει να επανακαθοριστούν και επαναπροσδιορισθούν υπό το φως των νέων στοιχείων. Ως απόρροια αυτού, τα μέτρα που θα υιοθετηθούν δεν θα πρέπει να τελούν σε δυσαναλογία με την σκοπούμενη περιβαλλοντική προστασία, αλλά θα πρέπει να τεκμηριωθεί επαρκώς η μη ύπαρξη άλλων, καταλληλότερων και ηπιότερων, διαδικασία η οποία οδηγεί σε προφανή χρήση όλων των βημάτων της αρχής της αναλογικότητας (αναγκαιότητα, καταλληλότητα).

Επιστρέφοντας στο σήμερα, στις αρχές του 2020 η αρχή της προφύλαξης εφαρμόστηκε από τα Κράτη, τα οποία λόγω της έξαρσης του COVID-19 εκλήθησαν να προσεγγίσουν και να σταθμίσουν τους πιθανούς κινδύνους. Αν και εν τοις πράγμασι ήταν ιδιαίτερα δύσκολο λχ τον Ιανουάριο του 2020 να φανταστεί κάποιος τα παγκόσμια δυσμενή αποτελέσματα που είχε ως αντίκτυπο ο ιός αυτός, εντούτοις, οι ειδικοί έλαβαν ως σημείο αναφοράς όλα τα στοιχεία που είχαν για αντίστοιχους ιούς, ώστε να γνωμοδοτήσουν ενώπιον των κυβερνήσεων για τις αναγκαίες αποφάσεις που οι τελευταίες θα έπρεπε να πάρουν . Κάποιες κυβερνήσεις έλαβαν μέτρα προφύλαξης, συμπεριλαμβανομένων των περιορισμών μετακινήσεων, καραντίνες, αυστηρά lockdown, τα οποία είχαν ως αποτέλεσμα τον μικρότερο αριθμό μαζικών κρουσμάτων και θανάτων. Η απόφασή τους αυτή ελήφθη χωρίς την ύπαρξη πολλών διαθέσιμων επιστημονικών και τεχνικών δεδομένων, όμως προς αποφυγή των πιθανών καταστροφικών αποτελεσμάτων για τους πολίτες, ελήφθησαν -παρά το οικονομικό κόστος και τον περιορισμό θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών- αυστηρά μέτρα.

Οι Κατευθυντήριες Οδηγίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Το 2000 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση με κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με την δυνατότητα προσφυγής στην αρχή της προφύλαξης, σύμφωνα με την οποία δύναται να γίνει επίκληση της αρχής της προφύλαξης «όταν ένα φαινόμενο, ένα προϊόν ή μία διεργασία ενδέχεται να έχει επικίνδυνα αποτελέσματα, τα οποία έχουν προσδιοριστεί μέσω επιστημονικής και αντικειμενικής αξιολόγησης, εάν η αξιολόγηση αυτή δεν επιτρέπει να προσδιοριστεί ο κίνδυνος με επαρκή βεβαιότητα».

Η προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης εντάσσεται, συνεπώς, στο γενικό πλαίσιο της ανάλυσης του κινδύνου (που περιέχει εκτός από την αξιολόγηση του κινδύνου, τη διαχείριση του κινδύνου και την κοινοποίηση του κινδύνου), και ειδικότερα στο πλαίσιο της διαχείρισης του κινδύνου που αντιστοιχεί στο στάδιο της λήψης αποφάσεων.

Η Επιτροπή τόνισε ότι δεν δύναται να γίνει προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης παρά μόνο στην υποθετική περίπτωση ενός δυνητικού κινδύνου και ότι σε καμία περίπτωση δεν μπορεί αυτό να δικαιολογήσει την αυθαίρετη λήψη αποφάσεων.

Ειδικότερα, η Επιτροπή κατέστησε σαφές στην ανακοίνωσή της ότι η προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης δεν δικαιολογείται παρά μόνον εφόσον πληρούνται προηγουμένως σωρευτικά τρεις προϋποθέσεις:

i. ο εντοπισμός δυνητικά αρνητικών αποτελεσμάτων,
ii. η αξιολόγηση των διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και
iii. η έκταση της επιστημονικής αβεβαιότητας.

Σημειώνεται δε ότι οι αρμόδιες για τη διαχείριση του κινδύνου αρχές μπορούν να αποφασίσουν για την ανάληψη ή τη μη ανάληψη δράσης σε συνάρτηση με το επίπεδο του κινδύνου. Σε περίπτωση ύπαρξης αυξημένου κινδύνου, μπορούν να υιοθετηθούν περισσότερες κατηγορίες μέτρων, όπως λχ. ανάλογες νομοθετικές πράξεις, χρηματοδότηση ερευνητικών προγραμμάτων, μέτρα ενημέρωσης του κοινού κ.λπ.).

Τρεις ειδικές αρχές πρέπει να διέπουν την προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης:

i. η όσο το δυνατόν πληρέστερη επιστημονική αξιολόγηση και ο προσδιορισμός, στο μέτρο του δυνατού, του βαθμού επιστημονικής αβεβαιότητας
ii. η αξιολόγηση του κινδύνου και των δυνητικών συνεπειών της απουσίας δράσης
iii. η συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων μερών στη μελέτη των μέτρων προφύλαξης, από τη στιγμή που τα αποτελέσματα της επιστημονικής αξιολόγησης και/ή της αξιολόγησης του κινδύνου είναι διαθέσιμα.

Επιπλέον, οι γενικές αρχές της διαχείρισης των κινδύνων παραμένουν εφαρμοστέες όταν γίνεται προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης. Πρόκειται για τις εξής πέντε αρχές:

i. τα μέτρα να είναι ανάλογα με το επίπεδο της επιδιωκόμενης προστασίας
ii. να μην επιφέρει διακρίσεις η εφαρμογή τους
iii. να είναι συνεπή με τα μέτρα που έχουν ήδη ληφθεί σε παρόμοιες καταστάσεις ή που χρησιμοποιούν παρόμοιες προσεγγίσεις
iv. να εξετάζονται τα πλεονεκτήματα και οι επιβαρύνσεις που απορρέουν από τις ενέργειες που έχουν αναληφθεί ή την απουσία ενεργειών
v. να μπορούν να αναθεωρούνται υπό το φως της επιστημονικής εξέλιξης.

Τέλος, τονίζεται ότι στις περισσότερες περιπτώσεις, οι Ευρωπαίοι καταναλωτές και οι ενώσεις που τους εκπροσωπούν πρέπει να αποδείξουν τον κίνδυνο που συνδέεται με μια διεργασία ή ένα προϊόν που κυκλοφόρησε στην αγορά, με εξαίρεση τα φάρμακα, τα παρασιτοκτόνα και τα πρόσθετα τροφίμων. Ωστόσο, στην περίπτωση που μια ενέργεια γίνεται δυνάμει της αρχής της προφύλαξης, μπορεί να απαιτηθεί από τον παραγωγό, τον κατασκευαστή ή τον εισαγωγέα να αποδείξει την απουσία κινδύνου. Η δυνατότητα αυτή πρέπει να εξετάζεται κατά περίπτωση. Δεν μπορεί να γίνει, δηλαδή, γενικευμένη επέκτασή της σε όλα τα προϊόντα και τις διεργασίες που προωθούνται στην αγορά.

Βιβλιογραφία που χρησιμοποιήθηκε για το άρθρο:

1. Jans H. Jan & Vedder H.B. Hans, European Environmental Law, 3rd Edition, Europa Law Publishing, 2008, σελ. 40-42
2. Κουτούπα – Ρεγκάκου Ευαγγελία, Δίκαιο του Περιβάλλοντος, Γ΄ Έκδοση Επαυξημένη, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2008, σελ. 47 επ.
3. Σιούτη Γλυκερία, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Γ΄ Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2018, σελ.54
4. Σκούρης Βασίλειος – Τάχος Αναστάσιος, Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο – Τεύχος 5ο: Τάχος Αναστάσιος, Δίκαιο Προστασίας του Περιβάλλοντος, Έκτη Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2006, σελ. 101-102
5. Παπαγεωργίου Μιχαήλ, Η Προστασία του Περιβάλλοντος και η Οικονομική Ελευθερία Από τη σύγκρουση συμφερόντων στη Βιώσιμη Ανάπτυξη, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2022, σελ. 224 επ.
6. Κυριτσάκη Ιωάννα, Το Δικαίωμα στο Περιβάλλον Υπό το Πρίσμα του Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 64-66
7. Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Ε. Επιτροπής, ανακτήθηκε από www.eur-lex.europa.eu, τελευταία επίσκεψη 19/10/2022